Губернии Российской империи территориально опирались на военные базы. При распределении регионов не учитывался национальный признак расселения, что вело к неразберихе и неурядице, Российская империя была разделена на 8 губерний, которые сильно различались по численности населения и по занимаемой территории,
Вскоре стали выявляться множественные недостатки губерний. Во-первых, их было слишком мало для такой огромной страны, поэтому губернаторы должны были управлять огромными территориями, не справлялись, и фактически губернии оставались бесконтрольными. Губернские канцелярии также не справлялись со своими задачами ввиду того, что под их контролем находилось огромное количество человек Кроме того, изначально губернии создавались как военные округа, которые должны были сплотить и усилить армию, но на деле они только ослабляли ее, Эти факторы не позволили существовать в том виде, которые были предложены Петром Требовалось рассмотреть административное деление по другим признакам Административно-территориальное деление России.